Introducció

L'adhesió d'Espanya a la Comunitat Econòmica Europea ha estat l'element desencadenant del procés pel qual Andorra s'ha vist forçada a negociar un règim que vingui a substituir eI que actualment està en vigor i que és contrari a les normes comunitàries. En concret, la Declaració Comuna 9 de l'acta d'Adhesió establia un període de dos anys - que després s'amplià - per a establir un règim que regulés les relacions comercials entre Andorra i la Comunitat destinat a substituir els règims nacionals anteriors, en especial els acordats amb França i Espanya des del 13 de juliol de 1867. Aquests règims amb els dos països veïns, tot i que tingueren un tractament inicial idèntic, en llur desenvolupament s'anaren diferenciant de tal manera que, en el cas d'Espanya es fixava un sistema [1] de contingentació o de «cupos» a la importació i l'exportació, i en el cas de França, s'ha aplicat el sistema de posada en lliure pràctica dels productes procedents de tercers països.[2] Tant una pràctica com l'altra, a part de perjudicar els interessos d'Andorra, es troben en desacord amb les regles comunitàries i, àdhuc, es dicutia si eren contràries al GATT.[3]

És important constatar que la Comunitat, molt abans de l'inici de les negociacions amb Espanya, ja havia advertit la situació anòmala del Principat respecte a França i l'havia obligada a adaptar-se al contingut de l'art. 234 del Tractat de Roma, que obliga tots els Estats membres a eliminar de Ies convencions amb països tercers les incompatibilitats amb el Tractat de Roma, encara que no obliga pas a suspendre els acords comercials anteriors a aquest.

Un cop vista la causa que motivà la negociació, cal analitzar breument alguns dels fets evolutius més importants en el procés negociador fins arribar al moment de l'adopció del text definitiu de l'acord per part del Consell General de les Valls d'Andorra.

En primer lloc s'ha de remarcar el fet que el cas del règim comercial d'Andorra començà a estudiar-se en el marc de les negociacions entre Espanya i la CEE que s'iniciaren el 5 de febrer de 1979. No fou fins el 1983 quan es començà a tractar de les relacions exteriors, però abans les delegacions espanyola i comunitària [4] ja s'havien intercanviat informacions. Fou aleshores quan començaren les reunions tècniques hispano-franceses, on s'acordaren mesures de contingentació i de comunitarització de les importacions andorranes, fixant-se la idea de definir el nou règim com de «gestió - per delegació - per França i Espanya d'un contingent comunitari, amb informació periòdica a la Comissió». També es debaté si el règim comercial futur es determinaria d'una forma autònoma, bé a través d'un règim aprovat per la Comunitat a través d'un Reglament, o bé, a través d'un Annex inclòs al Tractat d'Adhesió d'Espanya; o si es determinaria de forma convencional, és a dir, mitjançant un acord entre la Comunitat ja ampliada i Andorra.

Fou el 23 de març de 1984 quan el Cap de Govern s'adreçava per lletra a ambdós coprínceps sol.licitant-los que instessin l'inici de negociacions amb la CEE per a convenir un sistema d'intercanvis entre Andorra i la Comunitat, negociat per les autoritats andorranes com a representants del poble andorrà. Tres dies més tard, el 26 de març de 1984, el Copríncep Episcopal manifestava al Copríncep francès la seva voluntat d'acollir la proposta del Cap de Govern i la seva disposició per a habilitar una representació andorrana com a interlocutor del Principat davant la CEE.

La posició de França es caracteritzà pel silenci del representant francès, i sobretot, per dos fets que es produiren més tard i que inquietaren tant la Mitra com a l'Executiu andorrà: per una banda, unes declaracions de l'ambaixador de França a la CEE de 2 de maig de 1984, que afirmava que Andorra era un co-senyoriu, la representativitat internacional del qual pertanyia al Copríncep francès de forma exclusiva. Per una altra banda, França intentava que es debatés ràpidament l'establiment d'un futur règim comercial entre les autoritats andorranes i França que s'encarregaria que figurés en els continguts del tractat d'adhesió d'Espanya que s'estava negociant. Lògicament, es pretenia que Espanya, distreta en les seves negociacions, quedés al marge de la negociació i així França reafirmaria la seva posició de representativitat internacional d'Andorra.

La por de les autoritats andorranes que el futur règim d'intercanvis es determinés de forma unilateral en el marc de la negociació de l'Adhesió d'Espanya, féu que el copríncep episcopal enviés el seu Delegat Permanent a la Comisió de la CEE, on s'encarregà de deixar clara la necessitat d'un acord entre Andorra i la Comunitat de tipus convencional i consensuat pels dos coprínceps i pels representants del poble andorrà.

El 16 d'abril de 1985 el cap de Govern fixà posicions respecte al futur règim comercial, i entre d'altres destacà la voluntat de negociar directament amb la Comunitat; així seria reconeguda i admesa com a Estat sobirà. El mateix dia el Consell ho aprovà per unanimitat. Aquesta posició fou admesa posteriorment pel copríncep francés, donant un tomb important en la seva posició inicial. Fou el 26 de gener de 1986 quan els delegats permanents comunicaren oficialment al Consell General i al Govern la creació de la Comissió encarregada de negociar amb la CEE el futur règim d'intercanvis entre el Principat i la Comunitat.

El 18 d'abril de 1986 el Govern, amb l'aprovació prèvia del Consell General, aprovà el document que exposava la posició andorrana. A continuació es succeiren les reunions amb els representants de França i Espanya fins que el 20 d'octubre de 1987 el Govern andorrà aprovà la proposta d'actuació en el tema de la negociació amb la CEE. S'hi determinava el nomenament dels representants de les autoritats electes andorranes en el sí de la Comissió negociadora, així com les línies generals en què s'havia d'emmarcar la seva actuació, però no fou fins el 19 de febrer de 1988 [5] quan es fixà la composició de la Comissió negociadora i s'acordà l'obertura de les negociacions per carta signada pel Cap de Govern i ambdós veguers, adreçada al President de la Comissió de la CEE, donant-li poders per a defensar la posició aprovada pel Consell General el 20 d'octubre de 1987. Finalment la Comissió negociadora, el dia 15 de juliol de 1988 es traslladà a Brussel.les per a reunir-se amb el President de la Comissió i preveure l'inici oficial de les negociacions que es fixà pel dia 13 d'abril de 1989.

A partir de la darrera data es succeiren les reunions entre la Comissió negociadora i els representants de la Comissió de la CEE, proposant-se diversos documents directrius fins que el dia 14 de desembre de 1989 es rubricà a Brussel.les el text de l'acord entre la CEE i el Principat d'Andorra tot sometent-se al Consell General que el ratificà el 15 de març de 1990. Ara només resta l'aprovació definitiva per part del Parlament europeu.

Respecte al Projecte d'acord ratificat s'ha de dir que l'àmbit és exclusivament comercial i regirà els intercanvis de mercaderies. Per tant, no es tracta cap altre tema que escapi de l'àmbit descrit.

L'acord, la forma jurídica del qual ha estat l'intercanvi de cartes, suposa doncs la culminació d'unes negociacions que han estat complicades en certs moments, sobretot pel que fa a determinats temes que es pretenen analitzar en l'apartat següent. S'ha de dir, però, que només es tracten aquelles qüestions que d'alguna manera han estat actualitat en el procés negociador i que ho seran amb posterioritat a l'entrada en vigor del mateix,[6] obviant el tractament de temes que no admeten discussió com ara el funcionament de la Comissió Mixta prevista com a òrgan de control i vigilància de l'aplicació de l'acord en la seva justa forma i contingut.[7]

Desenvolupament dels principals temes continguts a l'acord entre la Comunitat Econòmica Europea i Andorra

LA UNIÓ DUANERA

El nou règim comercial que imposa el Projecte d'Acord amb la CEE, deixa sense efecte l'antic règim, encara vigent, que com ja hem analitzat havia forçosament d'adaptar-se a la normativa comunitària després de l'adhesió d'Espanya.

El Projecte preveu en el seu Títol I l'adopció del sistema d'Unió Duanera [8] dins del marc de la lliure circulació de mercaderies pels productes compresos en els capítols 25 a 97 del Sistema Harmonitzat,[9] és a dir, pels productes industrials.

L'esmentat Títol I (Arts. 2 a 10) palesa en la seva estructura un cert paral.lelisme respecte al tractament donat a la Unió Duanera al Tractat de Roma (T.R.). En aquest sentit, podem diferenciar els següents apartats:

a) Àmbit d'aplicació:
Els articles 3 i 4 del Projecte determinen la tipologia de mercaderies compreses a la Unió Duanera. Per una banda, les produïdes a la CEE o a Andorra mitjançant productes [10] provinents de tercers països que es trobin en lliure pràctica, o bé que no es trobin en lliure pràctica però en aquest cas, la part contractant que els exporti haurà de percebre els drets de duana previstos a la CEE pels esmentats productes provinents de tercers països. Per altra banda, les mercaderies procedents de tercers països que es trobin en lliure pràctica en el territori que abasta l'Acord.

b) La supressió dels drets de duana entre les parts contractants:
L'art. 5 del Projecte, a l'ensems que l'art. 12 T.R., estableix per les parts contractants l'obligació de no introduir en llurs relacions comercials nous drets de duana per la importació i per l'exportació o taxes d'efecte equivalent i a no augmentar les que els són aplicables recíprocament des de gener de 1989.

El Projecte preveu també la supressió per part d'Andorra dels drets de duana a la importació i taxes d'efecte equivalent aplicables a les importacions provinents de la CEE a partir de l'1 de gener de 1991 (art. 6.2). Paral.lelament, la Comunitat també ho suprimeix, però introdueix una excepció pel que fa a Espanya i Portugal: les exportacions d'Andorra vers ambdós països tenen els mateixos drets de duana establerts per aquells en llur Tractat d'Adhesió a al CEE (art. 6.3.b). La lògica d'aquest precepte arrenca del fet que tant en el Tractat constitutiu de la CEE com en els d'Adhesió dels diferents membres incorporats, i entre els d'Espanya i Portugal, l'eliminació dels aranzels a les importacions de productes provinents d'altres països no ha estat automàtica, sinó progressiva. Així, quan s'incorporaren Espanya i Portugal es fixaren uns aranzels a la importació que anirien disminuint fins llur eliminació absoluta a partir de l'any 1993. Per tant, per les importacions de productes industrials provinents d'Andorra vers Espanya i Portugal hi haurà uns aranzels que aniran disminuint en la mateixa proporció i terminis que preveuen els Tractats d'Adhesió d'aquells. Obviament, si l'acord es compleix en el sentit exposat hauran de passar vuit anys perquè desapareixin els esmentats aranzels, la qual cosa aïllarà Andorra dels efectes que ha de tenir per la resta d'Estats integrats a la Unió Duanera la consecució del Mercat Unic Europeu el 1993.

El Projecte preveu també un tractament específic pels productes agrícoles tranformats que englobin dins dels capítols 25 a 97 i previstos pel Reglament CEE [11] 3033/80. L'esmentat Reglament defineix aquests productes i estableix,[12] respecte a llur importació a la Comunitat, un gravamen compost d'un element fix, destinat a garantir la protecció de la indústria comunitària de transformació i d'un element mòbil que tendeix a compensar aquestes mateixes indústries pel major preu que paguen per les matéries primeres en relació amb els preus mundials. Doncs bé, en el cas de la importació a la Comunitat dels esmentats productes, es preveu al Projecte que la supressió dels aranzels - inclosa l'excepció transitòria respecte Espanya i Portugal - serà aplicable a «l'element fix» descrit, mentre que «I'element mòbil» romandrà aplicable.

c) La Tarifa Exterior Comuna:
La integració a la Unió Duanera comunitària comporta l'aplicabilitat de Ia T.E.C. a les importacions andorranes provinents de tercers països. Però aquest tema que després de l'aprovació del Projecte sembla evident, no ha estat tan clar durant les primeres etapes del procés negociador, doncs des del Principat s'ha criticat molt que França apliqués la T.E.C. als productes destinats a Andorra provinents de tercers països, la qual cosa sembla que contradiu l'art. 5 del GATT.

Altrament, com el mateix projecte reconeix: «la situació excepcional d'Andorra requereix un règim particular», i en aquest sentit, cal analitzar breument la naturalesa de la T.E.C. i la seva projecció sobre el Principat. Així, la T.E.C., concebuda en l'àmbit comunitari, compleix una doble missió: per una banda, nodreix de recursos la Comunitat en integrar-se com ingrés en el Pressupost comunitari; aquests ingressos només tenen sentit si a canvi els Estats membres reben ajuts estructurals, però aquest no és el cas d'Andorra, ja que en el Projecte no s'ha previst res respecte això. Per altra banda, serveix per harmonitzar els preus dels productes comunitaris per evitar que els primers siguin més competitius. Era aquesta segona funció la que podia tenir una aplicabilitat a Andorra, i de fet així s'ha reflectit al Projecte: l'art. 8 preveu, en primer lloc, que Andorra autoritza la Comunitat per a posar en lliure pràctica els productes provinents de tercers països i recaptar les quantitats corresponents en nom i per compte d'aquella.[13]

A més, les quantitats recaptades seran substituïdes al Tresor andorrà, després de deduir el cost d'infrastructura de les duanes comunitàries - que s'estima que podria estar entre el 4% i el 5% -, en la forma que determini el Comité Mixt (art. 8.3.b) i comprometent-se a no revertir res del que es recapti, sigui de forma directa o indirecta, als importadors andorrans.

D'acord amb el que s'ha vist es pot concloure que a Andorra, si més no pel que fa a aquest tema en concret, es preveu que pugui millorar la seva situació respecte a la importació de productes provinents de tercers països, ja que fins ara, França ha procedit a gravar els esmentats productes amb la T.E.C. sense retornar cap quantitat a l'Erari Públic Andorrà. A partir de l'entrada en vigor de l'Acord, el Principat recuperarà una bona part del que es recapti en concepte de T.E.C. i, a més, quedarà restablert l'ordre que l'anòmala pràctica havia alterat. En definitiva, en el Projecte es reconeix implícitament que mitjançant el sistema vigent fins el moment s'estaven transgredint tant els principis rectors del GATT com els principis inspiradors de la pròpia T.E.C., doncs no es pot dir que Andorra rebés cap tipus de contraprestació comunitària per la T.E.C. recaptada.

Altrament, s'ha de recordar que al Govern espanyol també el preocupava el problema de les reexportacions turístiques i, en un principi, va proposar que els productes de consum intern andorrà no paguessin la T.E.C. i sí en canvi els que es reexportessin vers Espanya pels turistes. Aquesta postura però, era molt complexa, sobretot per la dificultat del seu control administratiu.

Com hem vist, la postura comunitària ha trobat un sistema molt més pràctic i efectiu encara que no original, la Cornunitat ja ha utilitzat el mateix sistema en alguna altra ocasió.[14]

d) La supressió de les restriccions quantitatives:
En el règim comercial vigent fins el present, Andorra ha vist sempre minvades les seves possibilitats d'importar i exportar lliurament els seus productes vers Espanya. En concret, els acords comercials de 1867 fixaven, com ja hem vist, un sistema de contingentació que, segons opinió dels tècnics andorrans, també infringia clarament l'art. 5 del GATT, ja que aquest precepte deixa molt clar que un Estat membre del GATT ha de concedir obligatòriament el trànsit als productes originaris d'altres estats membres, encara que aquests estiguin destinats a un país no membre com és Andorra.

Per contra, fins ara els productes procedents de tercers països que Andorra pretenia importar a través de la duana espanyola veien condicionada llur entrada al Principat a la concessió de llicències de tràfic (cupos) que, en un principi, no van permetre cobrir les necessitats reals d'importació, encara que en l'actualitat ha deixat de ser un problema pràctic i s'aprecia una progressiva liberalització.

En el procés negociador, Espanya va tornar a plantejar en aquest àmbit la necessitat de distingir entre el consum intern, pel que no es preveia cap restricció, i el consum per a la reexportació turística, pel qual es preveia un tipus de contingentació adaptada però a la normativa comunitària.

Altrament, el «Document de Directrius» adoptat per la Comissió Comunitària a l'inici de l'any 1989 preveia en el seu punt 1.2.3 que Andorra podia arribar a comprometre's a tenir en compte en els seus intercanvis amb els països membres de la Comunitat i països tercers, les restriccions quantitatives a qué Espanya fos autoritzada a mantenir en virtut de l'Acta d'Adhesió en relació amb els Estats membres i els països tercers.

Finalment, l'art. 9 del Projecte estableix la prohibició, a partir de l' 1 de gener de 1991, de les restriccions quantitatives a la importació i a l'exportació i de qualsevol mesura d'efecte equivalent entre la Comunitat i Andorra.

e) La clàusula de salvaguarda:
Com calia preveure, la preocupació dels Estats membres fronterers - Espanya i França - pels possibles efectes de la reexportació turística, s'ha vist reflectida en el Projecte mitjançant una clàusula de salvaguarda inspirada en l'art. 115 del text constitutiu de la CEE. Efectivament, l'art. 10 del Projecte preveu que quan una de les Parts contractants observi que hi ha disparitats respecte als productes procedents de països tercers que resulten de l'aplicació per l'altra Part de drets de duana, mesures d'efecte equivalent o restriccions quantitatives, que amenacin amb ocasionar desviacions del tràfic comercial o causar dificultats econòmiques en el seu territori, pot invocar la intervenció del Comité Mixt perque recomani els métodes a utilitzar per evitar els perills que en podrien derivar.

Altrament, en circumstàncies excepcionals necessitades d'una acció immediata la Part contractant perjudicada pot adoptar directament mesures de vigilància o de protecció, però notificant-ho al Comité Mixt, el qual pot decidir llur modificació o supressió. En qualsevol cas, les mesures escollides hauran de ser aquelles que menys pertorbin el funcionament de la Unió Duanera i el desenvolupament normal dels intercanvis.

RÈGIM DELS PRODUCTES EXCLOSOS DE LA UNIÓ DUANERA

Els articles 11 i 12 del Projecte estableixen el règim aplicable als productes que s'exclouen de la Unió Duanera. En concret. els productes englobats en els capítols 1 al 24 del Sistema Harmonitzat, és a dir, els productes agrícoles.

La primera conseqüència que deriva de l'exclusió dels esmentats productes de la Unió Duanera, és que Andorra podrà continuar beneficiant-se de les restitucions a l'exportació atorgades per la Comunitat a les seves exportacions a tercers països amb Ia finalitat de restablir la competitivitat dels productes agrícoles comunitaris en els mercats mundials, i en aquest cas l'andorrà. Evidentment, aquest fet li ha de permetre al Principat mantenir uns preus prou competitius emmarcat dins del diferencial de preus necessari pel manteniment dels seus beneficis comercials. Ara bé, s'ha observat pels Estats membres fronterers un clar element pertorbador: [15] el fet que part d'aquest productes es reexportin a la CEE fent la competència als països productors comunitaris. Espanya, en un moment de la negociació proposava un sistema de restitucions a l'exportació contingentades, és a dir, que les subvencions comunitàries tinguessin un límit màxim. En definitiva, es pretenia trobar un sistema indirecte per a diferenciar l'autoconsum andorrà de les reexportacions turístiques. Però aquest hauria estat un sistema molt arbitrari i que podia allunyar-se de la realitat, que per altra banda resulta definitivament impossible de determinar ja que, fins al moment, no hi ha una frontera clara entre l'autoconsum andorrà i la possible reexportació turística dels esmentats productes.

En un altre ordre de coses, l'art. 11 del Projecte preveu que els productes agrícoles originaris del Principat [16] i que s'exportin a la Comunitat estaran exempts de drets d'importació, en concret d'aranzels i prelevements agrícoles.

Finalment, el Projecte estableix una prohibició pel Principat: el règim aplicable a la importació d'Andorra de productes provinents de tercers països no pot ser més favorable que el que s'apliqui als productes provinents de la Comunitat. Podríem dir que aquest és el preu que comporta el manteniment de les restitucions a l'exportació. En realitat, aquesta prevenció que contempla el text analitzat no afecta, pel que fa a Andorra, cap altre producte que no sigui el tabac. Precisament, aquest és un producte especialment sensible per a l'economia andorrana i mereix una anàlisi més detallada en el present estudi.

Es pot dir que el conreu del tabac es configura com la principal, per no dir la única activitat agrícola del Principat, i la seva comercialització ha estat històricament i segueix essent una de les fonts de riquesa del país. Però aquesta font de riquesa no sorgí de la casualitat. La legislació andorrana ha protegit la producció i comercialització del tabac mitjançant una sèrie de mesures. En primer lloc, es va protegir de l'entrada en el mercat andorrà de tabac estranger i ho féu a través d'un acord de monopoli amb França (SEITA, S.A.) i amb Espanya (TABACALERA, S.A.), que permetia l'aplicació de tipus preferencials als cigarrets i tabacs en general fabricats pels esmentats monopolis, augmentant-se contràriament els tipus de les Taxes de Consum. [17] Per una altra banda, des del 1922 s'inicià una pràctica que afavoria enormement els comerciants del tabac andorrans: en aquest any s'arribà a un acord entre agricultors i fabricants pel qual la producció de fulla de tabac andorrana seria cremada important-se la matèria primera d'altres països (principalment EUA); la justificació d'aquesta crema ve donada pel fet que la fulla de tabac andorrà és de molt baixa qualitat per a fabricar-lo i no permetria assolir un producte competitiu. La importació de la fulla de tabac de l'estranger es fa amb la col.laboració del Govern espanyol, el qual controla el volum de la producció cremada i autoritza el trànsit a través del territori espanyol de la matèria primera importada, lliure d'impostos. El sistema es completa amb el pagament dels fabricants als agricultors de l'import de la producció, que habitualment duplica o triplica el valor de mercat.

Lògicament, es pot apreciar una clara discriminació respecte al tabac manufacturat procedent dels Estats membres de la CEE, i ha estat aquest fet el que ha motivat que el tema hagi estat molt debatut en l'àmbit de les negociacions Comunitat-Andorra. El debat es centrava en la inclusió o no del tabac manufacturat en la Unió Duanera. Si s'acordés la inclusió, la importació de tabac procedent de tercers països hauria de pagar la T.E.C., la qual cosa suposaria la defensa dels interessos comunitaris però alhora una pèrdua de competitivitat del tabac al mercat andorrà. Si contràriament s'acordés l'exclusió, la importació del tabac continuaria beneficiant-se de la seva situació privilegiada i es mantindria la competitivitat.

En el procés negociador es van produir des del principi posicions enfrontades. En un primer document directriu es preveia la inclusió del tabac a la Unió Duanera. Posteriorment,[18] el primer document es veié modificat en alguns aspectes, però s'especificava clarament que els capítols 24.02 i 24.03, corresponents al tabac manufacturat, s'inclourien en la Unió Duanera. Lògicament, els negociadors no es mostraven gens favorables a aquesta tesi, car eren coneixedors que podia ser un fort cop per l'economia andorrana. A més, la posició dels Estats veïns coincidia bastant amb l'andorrana, mostrant-se partidaris que Andorra conservés la seva posició privilegiada.

Finalment, el Projecte no inclou el tabac dins de la Unió Duanera i, per tant, la seva importació no comportarà per Andorra el pagament de la T.E.C. Aixó sí, inclou una clàusula protectora que ve a dir que els productes inclosos als capítols 24.02 i 24.03 del Sistema Harmonitzat fabricats a la Comunitat a partir de tabac brut procedent de tercers països i que es trobin en lliure pràctica es beneficiaran en llur exportació a Andorra d'una taxa preferencial corresponent al 60% de les taxes aplicades al Principat d'Andorra per la importació procedent de països tercers. Ès a dir, la importació de tabac manufacturat queda exclosa de la Unió Duanera i, per tant, eI tabac brut podrà seguir important-se lliure de taxes. La importació de tabac manufacturat procedent de la Comunitat augmentarà la seva competitivitat respecte al tabac importat de tercers països (v.g. EEUU) en beneficiar-se d'una reducció de les taxes a pagar a l'entrada a Andorra d'un 40%. [19]

LES FRANQUÍCIES TURÍSTIQUES

El tema de les franquícies turístiques ha estat dels més discutits pels negociadors d'ambdues parts. Per una banda, els andorrans eren coneixedors que una possible adaptació de la fiscalitat andorrana a la comunitària podia implicar una igualació de preus que només es podia veure compensada amb una major permissibilitat en les exportacions turístiques provinents d'Andorra. Per una altra banda, els països fronterers temien els efectes perjudicials per llurs economies que produïen les reexportacions turístiques. En una situació més neutral es trobava la Comissió comunitària, la qual no semblava hostil a un apropament vers les franquícies comunitàries, ja que li era preferible un acord més proper a la Unió Duanera que al de Lliure Canvi.

El cert és que fins al moment actual el sistema de franquícies aplicat a Espanya pels turistes provinents d'Andorra, es centrava en unes franquícies aranzelàries i fiscals iguals a les aplicades als que procedien de països tercers, és a dir, no superant els 45 ECUS per persona. Altrament, pels turistes procedents de la CEE la franquícia pujava fins als 350 ECUS. Era doncs prou evident que a Andorra li calia intentar millorar el nivell de franquícies i encara més, estava obligada a fer-ho, ja que la incorporació a la Unió Duanera comunitària comportava una sàrie d'obligacions que d'alguna manera havien d'equilibrar-se amb la concessió de drets per part de la CEE.

El Projecte sembla haver recollit totes les posicions descrites i d'una forma ecléctica arriba, en el seu article 13, a conclusions com les següents: les mercaderies contingudes als equipatges personals dels viatgers provinents tant de la Comunitat com d'Andorra que entrin en territori de l'altra Part, gaudiran de les mateixes franquícies que actualment la Comunitat aplica als provinents de tercers països. En aquest sentit hem de dir que la situació ha canviat, almenys des d'un punt de vista formal, doncs sembla que, per una banda, Andorra podrà aplicar el tracte de país tercer a les franquícies sobre les mercaderies portades pels viatgers provinents de la CEE i aquesta a l'inrevés. Però per altra banda s'estableixen una série d'excepcions a aquesta regla que pràcticament la deixen sense efecte. Així, pels productes agroalimentaris, que abans de l'Acord tenien uns límits quantitatius iguals als dels països tercers, s'acorda una elevació dels esmentats límits pels productes considerats «sensibles» pels experts negociadors, és a dir, la llet, la mantega, formatge, sucre i la carn. Altrament, els productes integrats a la Unió Duanera, és a dir, els productes industrials dels capítols 25 al 97 del Sistema Harmonitzat, provinents d'Andorra amb destinació a la CEE, tampoc els serà d'aplicació la regla general descrita anteriorment, sinó que les franquícies aplicables a les esmentades mercaderies seran de 135 ECUS per viatger, en contrast amb la franquícia de 45 ECUS anterior a l'Acord i enfront dels 350 ECUS de franquícia pels productes provinents de la CEE. Però potser el principal éxit obtingut per Andorra en la negociació de les franquícies es troba en la igualació a nivell comunitari dels límits quantitatius fixats pels productes derivats del tabac, els alcohols i begudes alcohòliques, els perfums, el café i el te.

LA FISCALITAT

La fiscalitat ha estat un dels principals eixos de la negociació amb la Comunitat i potser el tema que més ha preocupat als negociadors andorrans, car des d'un principi es va parlar de la necessitat d'una reestructuració del sistema fiscal andorrà i, en conseqüència, es temien els efectes que això podia produir en l'economia andorrana, sobretot pel que fa a la desaparició dels diferencial de preus que atreien el turisme.

En el primer document directriu proposat per la Comissió comunitària es parlava que es pretenia evitar una disparitat excessivament gran entre el nou impost indirecte i la TVA comunitària. A partir del segon document directriu proposat el 20 de març de 1989 desapareix aquesta menció i es passa a adoptar el criteri seguit en els articles 95 i 96 del Tractat de Roma.

En concret, l'art. 14 del Projecte, el qual estableix que «les Parts contractants s'abstindran de tota mesura o pràctica de naturalesa fiscal que estableixi directament o indirecta una discriminació entre els productes d'una Part contractant i els productes similars en provinença de l'altra Part contractant.»

Com es pot apreciar el criteri ha variat, doncs es passa d'una norma imperativa que obligava a l'adopció d'un impost sobre el valor afegit a una norma de tipus general que preveu una fòrmula de no discriminació entre la fiscalitat aplicada als productes de la Comunitat i als andorrans. La clàusula és prou genèrica com perquè la seva interpretació permeti diverses solucions.

Una premissa bàsica de la que hem de partir és que Andorra ha de procedir a una reestructuració del seu sistema fiscal. En primer lloc, perquè l'establiment de la lliure circulació dels productes industrials entre Andorra i la CEE obliga a la desaparició dels aranzels duaners. Andorra basa el seu sistema fiscal en una imposició indirecta nomenada Taxa de Consum. Aquesta denominació no ha de portar a engany, ja que en realitat no té l'estructura de l'impost indirecte que habitualment grava el consum en els sistemes fiscals dels altres països comunitaris.[20] Més aviat es tracta d'una taxa a la importació caracteritzada per estar recaptada a la frontera, però que per a ser una taxa que gravés el consum hauria de gravar els productes produïts i consumits a Andorra, la qual cosa no fa. Aquesta fiscalitat pot, en conseqüència, assimilar-se a un dret a la importació contrari als articles 12 i 13 del Tractat de Roma, en suposar una barrera duanera per la seva configuració i forma de percepció.

Cal preguntar-se també si les característiques especials del Principat poden conferir al nou model fiscal una determinada estructura diferencial respecte a la imposició indirecta coneguda a nivell comunitari. Hi ha un fet que pot influir decisivament en el nou impost indirecte: Andorra és un país on la industrialització és pràcticament inexistent, és a dir, no existeixen tots els esglaons del procés industrial, la qual cosa pot suposar que només en pugui gravar alternativament o bé en la fase d'entrada dels productes al país o bé en la fase del consum final, encara que des del meu punt de vista, si observem els impostos indirectes comunitaris, res no impedeix que els productes importats, que a Andorra són majoritaris, es poguessin gravar amb un impost indirecte pel concepte d'importació i posteriorment aplicar sobre el corresponent valor afegit de nou l'impost en el moment del consum final. Lògicament això no seria gens favorable per Andorra, ja que encariria el producte i l'atractiu del diferencial de preus es perdria definitivament. Pel cas que només es gravi en una de les dues fases descrites anteriorment, els experts han previst que els preus finals de consum podrien augmentar entre un 5% i un 8% respecte al diferencial de preus actual, la qual cosa s'ha de veure compensada amb l'augment de les franquícies turístiques ja descrit anteriorment.

S'ha de recordar també que l'adaptació de la fiscalitat no ha d'afectar forçosament als productes provinents de tercers països, els quals resten exclosos de la Unió Duanera i que, per tant, se'ls pot seguir aplicant drets aranzelaris. La inclusió d'aquests productes dins de la possible reestructuració fiscal és bastant dubtosa, i en qualsevol cas, res no impediria que els esmentats productes poguessin deixar de suportar les taxes de consum actuals. Tot depèn, en definitiva, de si aquests productes importats per Andorra poden arribar a considerar-se com a productes andorrans o no.

Aquesta darrera reflexió ens porta a un dels temes més cabdals en la interpretació del Projecte. Com s'ha dit anteriorment l'art. 14 del mateix està clarament inspirat en l'art. 95 del T.R., i és aquest fet el que ha de permetre'ns comparar-los. L'art. 95 del T.R. ens diu que «cap Estat membre gravarà directament o indirecta els productes dels altres Estats membres amb tributs interns... superiors als que graven directament o indirecta als productes similars nacionals». Veiem que el T.R. parla de no discriminació entre els productes procedents d'altres Estats membres - en el Projecte es parla de «productes similars en provinença de l'altra Part contractant» - i els «productes similars nacionals» - el Projecte només parla de «productes d'una Part contractant» -. Aquesta comparació ens serveix per suggerir la interpretació del precepte del Projecte a la llum del T.R. i així, podem dir que el precepte del T.R., que descriu els principis comunitaris d'igualtat tributària i d'igualtat de tracte als productes nacionals, està protegint els productes dels altres Estats membres com el Projecte protegeix els productes de l'altra Part contractant, respecte als productes nacionals similars. És aquest darrer concepte el més important de tots, car caldria veure si per analogia el Projecte podria estar-se referint només als productes nacionals andorrans i no pas als altres productes que són importats i que no es produeixen al país. S'ha de recordar que en aquest sentit, la jurisprudència del Tribunal de Luxemburg [21] ha entès que «les disposicions de l'art. 35 del Tractat de Roma no prohibeixen als Estats membres gravar productes importats d'altres Estats membres amb una imposició interior, quan no hi ha un producte nacional similar». Per la mateixa norma, si Andorra no produeix determinats productes similars als comunitaris sinó que els importa, sembla que un gravamen podria escapar de l'àmbit de l'art. 14 del Projecte. Lògicament, aquesta és una interpretació molt forçada i hem d'entendre que la Comunitat interpretarà l'esmentat precepte referint-se a tots els productes comercialitzats a Andorra i no només als importats. Ara bé, si que crec que tal interpretació ha de ser correcta pels productes que són importats de tercers països i que no són produïts a la Comunitat. En aquest cas, Andorra podria beneficiar-se de tal interpretació gravant els esmentats productes de la forma que cregués més beneficiosa pel comerç del Principat. En definitiva, tot dependrà de la interpretació que en faci el veritable òrgan competent, el Comitè Mixt.

Tanmateix cal recordar que l'any 1992 es portarà a terme el Mercat Unic Europeu, que entre d'altres coses ha de suposar una igualació dels preus dins del territori de la Unió Duanera de la qual Andorra serà membre.

Aquest no és un tema tan clar, ja que es contradiu amb el caràcter amb què es va negociar l'Acord amb la CEE, és a dir, respectant l'especificitat del Principat i sense ànim de perjudicar la seva economia. El que si que és cert és que els tipus de l'IVA d'Espanya i França baixaran i per tant, si aquest efecte no es preveu en la futura reestructuració del sistema fiscal andorrà podria ser que el comerç andorrà se'n ressentís.

Finalment, cal fer notar una circumstància prou significativa. La recaptació en concepte de Taxes de Consum representa pel tresor andorrà la majoria dels ingressos públics, així ja l'any 1980 en el Pressupost d'Ingressos es fixava un percentatge de participació estimat del 94,3%. Aquest percentatge es manté i es comença ben aviat a veure que la recaptació potencial en aquest concepte estava tocant sostre. Evidentment, si s'anaven apujant els tipus de taxes de consum en funció de la necessitat de l'Administració d'incrementar la Despesa Pública s'arribaria a un moment en el qual realment començaria a perillar el diferencial de preus andorrà, ja que els comerciants es veurien obligats a pagar més per a importar.

La realitat del problema esmentat portà l'anterior Govern que a partir del 1986 iniciés un procés de disminució en el percentatge de participació de les Taxes de Consum en el Pressupost andorrà. El 1987 es va passar a un 92,9%, i a partir del 1988 es baixà fins el 73,6%. Per contra, els préstecs d'entitats financeres passà del 0% al 20,7%. És a dir, l'estratégia del Govern anterior i també la de l'actual ha estat la de substituir parcialment els ingressos ja sobressaturats de les Taxes de Consum per l'endeutament a través de préstecs d'entitats financeres andorranes a uns tipus preferencials.

Lògicament, la substitució de les Taxes de Consum per un nou impost indirecte pot suposar una oportunitat per a fixar un nou sistema de recaptació que nodreixi el Pressupost andorrà en la justa mesura per a no haver de dependre cada cop de forma més accentuada del crédit bancari.

Conclusions

Després d'haver analitzat en detall els principals temes substantius del Projecte d'Acord entre la CEE i Andorra cal arribar a una primera conclusió: el text definitiu aprovat per ambdues Parts no perjudica els interessos d'Andorra de cara al futur, ja que s'ha respectat en la mesura del possible l'especificitat del Principat.

Descendint a la particularitat dels diversos aspectes previstos per l'acord, cal remarcar que:

A) El règim comercial instituït permetrà conservar el diferencial dels preus dels productes agrícoles i, respecte als industrials, incorporats a la Unió Duanera, el Tresor andorrà recuperarà la majoria dels ingressos obtinguts per la CEE en concepte de TEC, suposant una nova font d'ingressos pel Principat. Respecte al tabac sembla clar que, exceptuant el cas del que procedeix de la Comunitat, es podrà mantenir la competitivitat dels seus preus.

B) Les franquícies turístiques s'han vist incrementades fins al punt de superar àmpliament les previstes per als països tercers. Això haurà de servir per a compensar l'augment de preus produït per la reestructuració del sistema fiscal, i així mantenir l'atractiu del diferencial de preus que fins ara ha estat el motiu principal de les visites dels turistes.

C) Cal endegar un procés de reestructuració del sistema fiscal, ja que les Taxes de Consum són definitivament contràries, tant a la llibertat de circulació de mercaderies de la Unió Duanera, com a la previsió del Projecte segons la qual no es pot discriminar mitjançant mesures de tipus fiscal els productes provinents de Ia Comunitat respecte als productes andorrans. Convindrà però intentar de trobar un sistema que sigui àgil i senzill i que permeti una ràpida aprehensió per part de la població andorrana i que, en definitiva serveixi com a mitjà per a nodrir el migrat Pressupost andorrà.

Entenc, en definitiva, que Andorra s'enfronta a un repte cabdal pel seu futur, i és ara l'hora de trobar els mitjans necessaris per donar un contingut pràctic a l'Acord amb la CEE que prevegi l'esdevenir del Principat a llarg termini. Per çò, s'ha de pensar en temes com la millora de les vies de comunicació amb l'exterior, actualment molt deficients, en un procés de transformació que permeti un tipus de turisme que trobi el nostre país atractiu de cara a la compra a preus més baixos de productes de consum i, finalment, buscar una obertura vers la industrialització, ara per ara quasi inexistent, sempre adaptada a la caracterització geogràfica, social i cultural del país i que en un futur no gaire llunyà permeti que els productes genuïnament andorrans puguin competir arreu del món.

________________________

1 El règim definitiu es fixa el 27 de juliol de 1957, quan el Ministerio de Asuntos Exteriores de España reorganitzà la «Comisión Interministerial para los Valles de Andorra», la qual passà a fixar anualment els contingents de productes andorrans exportables vers Espanya.